ШЕСТОЙ КАССАЦИОННЫЙ СУД ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ

УИД 43RS0043-01-2023-000266-36

№ 88а-28047/2024

КАССАЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

20 ноября 2024 года                                                                            город Самара

Судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего судьи Фахрутдинова И.И.,

судей Бритвиной Н.С. и Тимохина И.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании поданную 17 октября       2024 года кассационную жалобу администрации муниципального образования Яранское городское поселение Яранского района Кировской области на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Кировского областного суда от 5 сентября 2024 года по административному делу № 2а-188/2024 по административному исковому заявлению прокурора Яранского района Кировской области, действующего в интересах неопределенного круга лиц, к администрации муниципального образования Яранское городское поселение Яранского района Кировской области, администрации Яранского муниципального района Кировской области о признании незаконным бездействия, возложении обязанности заключить концессионное соглашение в отношении объектов жилищно-коммунального хозяйства Яранского городского поселения.

Заслушав доклад судьи Бритвиной Н.С., изложившей обстоятельства административного дела, содержание судебных актов, принятых по административному делу, доводы кассационной жалобы, выслушав возражения относительно доводов кассационной жалобы прокурора Макарова Е.Н., судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

прокурор Яранского района Кировской области, действующий в интересах неопределенного круга лиц (далее – административный истец, прокурор), обратился в суд с административным иском к администрации муниципального образования Яранское городское поселение Яранского района Кировской области (далее – администрация Яранского городского поселения), администрации Яранского муниципального района Кировской области (далее – администрация Яранского муниципального района) о признании незаконным бездействия, возложении обязанности заключить концессионное соглашение в отношении объектов жилищно-коммунального хозяйства Яранского городского поселения.

В обоснование административных исковых требований административным истцом указано, что администрацией Яранского городского поселения допущены нарушения требований Федерального закона от 21 июля 2005 года № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» (далее – Федеральный закон «О концессионных соглашениях»), Федерального закона от 7 декабря 2011 года № 416-ФЗ «О водоснабжении и водоотведении», Федерального закона от 27 июля 2010 года № 190-ФЗ «О теплоснабжении», Федерального закона от 31 марта 1999 года № 69-ФЗ «О газоснабжении в Российской Федерации», выразившиеся в не передаче 90 объектов водоснабжения, водоотведения, теплоснабжения, 7 объектов газоснабжения по концессионным соглашениям. Указанное бездействие создает угрозу жизни и здоровью неопределенного круга лиц, может повлечь нарушение прав граждан на благоприятные и безопасные условия проживания.

Решением Яранского районного суда Кировской области от 15 мая     2024 года административное исковое заявление прокурора оставлено без удовлетворения.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Кировского областного суда от 5 сентября 2024 года решение Яранского районного суда Кировской области от 15 мая 2024 года отменено в части отказа в удовлетворении административного иска о признании незаконным бездействия муниципального образования Яранское городское поселение Яранского района Кировской области в лице администрации Яранского городского поселения, выраженного в не заключении концессионного соглашения на объекты теплоснабжения, водоснабжении и водоотведения, в отмененной части постановлено новое решение, которым признано незаконным бездействие муниципального образования Яранское городское поселение Яранского района Кировской области в лице администрации Яранского городского поселения, выраженное в не заключении концессионного соглашения на объекты теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения, на муниципальное образование Яранское городское поселение Яранского района Кировской области в лице администрации Яранского городского поселения возложена обязанность в срок до 1 сентября 2025 года заключить концессионное соглашение в отношении объектов жилищно-коммунального хозяйства. В остальной части решение суда первой инстанции оставлено без изменения.

В кассационной жалобе администрация Яранского городского поселения ставит вопрос об отмене апелляционного определения, как постановленного при неправильном применении норм материального и процессуального права, указав также на несоответствие выводов суда обстоятельствам дела, с оставлением в силе решения суда первой инстанции.

В кассационной жалобе её податель указывает на несогласие с выводом суда апелляционной инстанции о том, что передача объектов жилищно-коммунального хозяйства возможна только по концессионному соглашению, учитывая, что положения Гражданского кодекса Российской Федерации, Федерального закона от 21 июля 2005 года № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях», Федерального закона от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции» не запрещают передачу таких объектов на праве хозяйственного ведения муниципальным унитарным предприятиям.

По мнению автора жалобы, суд апелляционной инстанции, возлагая на администрацию Яранского городского поселения обязанность заключить концессионное соглашение в срок до 1 сентября 2025 года, не учёл, что часть объектов теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения, находится в границах иных муниципальных образований Яранского муниципального района, переданы в собственность муниципального образования Яранское городское поселение для исполнения переданных полномочий на срок исполнения принятых полномочий на территории сельских поселений Яранского муниципального района, установленных соглашением, до                  31 декабря 2024 года.

В письменном отзыве на кассационную жалобу администрация Яранского муниципального района Кировской области указывает на наличие оснований для её удовлетворения.

Лица, участвующие в деле, извещённые о времени и месте судебного заседания надлежащим образом, в судебное заседание не явились. На основании статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции находит возможным рассмотрение кассационной жалобы в отсутствие лиц, участвующих в деле.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, выслушав мнение прокурора, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В силу части 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалуемом судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

    Нарушения такого характера допущены судом апелляционной инстанции при рассмотрении данного административного дела.

    Так, в соответствии с положениями части 1 статьи 39, части 4 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации прокурор в пределах своей компетенции может обратиться в суд с административными исковыми заявлениями о признании незаконными решений, действий (бездействия) органов, организаций, лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в защиту прав, свобод и законных интересов иных лиц, если полагают, что оспариваемые решения, действия (бездействие) не соответствуют нормативному правовому акту, нарушают права, свободы и законные интересы граждан, организаций, иных лиц, создают препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

    Как указано в пункте 1 части 2 статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, судом принимается решение об удовлетворении полностью или в части заявленных требований о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными, если суд признает их не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца, и об обязанности административного ответчика устранить нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца или препятствия к их осуществлению либо препятствия к осуществлению прав, свобод и реализации законных интересов лиц, в интересах которых было подано соответствующее административное исковое заявление.

Как следует из материалов дела и установлено судами, спорные объекты жилищно-коммунального хозяйства, относящиеся к системам теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения, расположенные на территории Яранского городского поселения, находятся в собственности муниципального образования Яранское городское поселение.

Также в муниципальной собственности Яранского городского поселения находятся 7 объектов газоснабжения.

Объекты водоснабжения и водоотведения распоряжениями администрации Яранского городского поселения от 27 февраля 2020 года         № 70, от 1 октября 2020 года № 389, от 15 октября 2020 года № 427, 428,              от 28 апреля 2021 года № 185, от 31 августа 2021 года № 351, 352, 353, 354,      от 1 декабря 2021 года № 474, от 30 декабря 2021 года № 559, от 21 апреля 2022 года № 194 переданы на праве хозяйственного ведения МУП «Водоканал», объекты теплоснабжения распоряжениями администрации Яранского городского поселения от 5 марта 2009 года № 74, от 18 июня         2009 года № 168, от 28 сентября 2012 года № 306/А, от 8 декабря 2015 года     № 751, от 31 августа 2018 года № 487 переданы на праве хозяйственного ведения МУП «Вулкан».

Разрешая административный спор и принимая решение об отказе в удовлетворении административного искового заявления, суд первой инстанции исходил из того, что передача органом местного самоуправления прав владения и пользования объектами теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения, находящимися в муниципальной собственности не возможна по концессионным соглашениям, поскольку указанные объекты обременены правами третьих лиц, а именно, МУП «Вулкан» и МУП «Водоканал», за которыми спорные объекты закреплены на праве хозяйственного ведения, и кроме того, возложение обязанности передать спорные объекты коммунальной инфраструктуры по концессионному соглашению приведет к нарушению прав иных лиц.

Отказывая в удовлетворении требований в отношении объектов газоснабжения, суд первой инстанции сослался на отсутствие в законодательстве требования о передаче их исключительно по концессионным соглашениям.

Отменяя решение суда первой инстанции в части отказа в удовлетворении требований о признании незаконным бездействия муниципального образования Яранское городское поселение в лице администрации Яранского городского поселения, выразившегося в не заключении концессионного соглашения на объекты теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения, возложении на администрацию соответствующую обязанность, и принимая в отменённой части новое решение об удовлетворении данных требований, суд апелляционной инстанции, принимая во внимание срок ввода в эксплуатацию объектов систем теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения, пришёл к выводу о том, что передача прав владения и (или) пользования рассматриваемыми объектами возможна исключительно по концессионным соглашениям.

При этом суд апелляционной инстанции исходил из того, что администрацией Яранского городского поселения решение о заключении концессионного соглашения о передаче объектов тепло-, водоснабжения, водоотведения, находящихся в собственности не принималось, соответствующие меры по передаче имущества и конкурсные процедуры для заключения концессионных соглашений в отношении спорных объектов не проводились, что свидетельствует о неисполнении требований действующего федерального законодательства.

Указал, что отсутствие заключенных концессионных соглашений в отношении спорных объектов может повлечь не обеспечение их надлежащего технического состояния, несвоевременное проведение профилактических и ремонтных работ, устранение аварий в процессе их эксплуатации, а также не исключает возможность возникновения чрезвычайной ситуации, чем могут быть нарушены права неопределенного круга лиц.

Судебные акты судов нижестоящих инстанций в той части, в которой отказано в удовлетворении административного иска о признания незаконным бездействия муниципального образования Яранское городское поселение по не заключению концессионных соглашений в отношении объектов газоснабжения, в кассационной жалобе не оспариваются, в связи с чем в силу части 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации проверке судом кассационной инстанции не подлежат.

В остальной части с выводами суда апелляционной инстанции согласиться нельзя по следующим основаниям.

Законность и справедливость при рассмотрении судами административных дел обеспечиваются соблюдением положений, предусмотренных законодательством об административном судопроизводстве, точным и соответствующим обстоятельствам административного дела, правильным толкованием и применением законов и иных нормативных правовых актов, в том числе, регулирующих отношения, связанные с осуществлением государственных и иных публичных полномочий, а также с получением гражданами и организациями судебной защиты путем восстановления их нарушенных прав и свобод (статьи 6, 8, 9 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Как разъяснил Верховный Суд Российской Федерации в постановлении Пленума от 19 декабря 2003 года «О судебном решении», решение является законным в том случае, когда оно принято при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению, или основано на применении в необходимых случаях аналогии закона или аналогии права.

Исходя из того, что решение является актом правосудия, окончательно разрешающим дело, его резолютивная часть должна содержать исчерпывающие выводы, вытекающие из установленных в мотивировочной части фактических обстоятельств (пункт 11 названного постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации).

В связи с этим в ней должно быть четко сформулировано, что именно постановил суд по заявленному иску, кто, какие конкретно действия и в чью пользу должен произвести, за какой из сторон признано оспариваемое право. Судом должны быть разрешены и другие вопросы, указанные в законе, с тем чтобы решение не вызывало затруднений при исполнении. При отказе в заявленных требованиях полностью или частично следует точно указывать, кому, в отношении кого и в чем отказано.

Выполнение процессуальных предписаний к содержанию резолютивного вывода суда и его оформлению призвано обеспечить реальность исполнения судебного решения.

Исполнение судебного решения по смыслу части 1 статьи 46 Конституции Российской Федерации, гарантирующей каждому судебную защиту его прав и свобод, следует рассматривать как элемент судебной защиты; соответственно, защита нарушенных прав не может быть признана действенной, если судебный акт своевременно не исполняется (определение Конституционного Суда Российской Федерации от 29 января 2019 года              № 61-О).

Таким образом, постановляя решение, суд должен удостовериться, что данные действия могут быть и должны быть совершены административным ответчиком и действительно приведут к восстановлению нарушенных прав.

Из положений пункта 4 части 1 статьи 14 Федерального закона                    от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» следует, что к вопросам местного значения городского поселения относится организация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом в пределах полномочий, установленных законодательством Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 1 статьи 1 Федерального закона от 21 июля 2005 года № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» (далее – Федеральный закон «О концессионных соглашениях») целями указанного федерального закона являются привлечение инвестиций в экономику Российской Федерации, обеспечение эффективного использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, на условиях концессионных соглашений и повышение качества товаров, работ, услуг, предоставляемых потребителям.

Особенности передачи прав владения и (или) пользования объектами теплоснабжения, централизованными системами горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения, отдельными объектами таких систем, находящимися в государственной или муниципальной собственности, определены в статье 41.1 Федерального закона от 7 декабря 2011 года № 416-ФЗ «О водоснабжении и водоотведении» (далее - Федеральный закон «О водоснабжении и водоотведении»), статьи 28.1 Федерального закона от 27 июля 2010 года № 190-ФЗ «О теплоснабжении» (далее - Федеральный закон «О теплоснабжении»).

Из содержания части 3 статьи 28.1 Федерального закона «О теплоснабжении», части 3 статьи 41.1 Федерального закона «О водоснабжении и водоотведении» следует, что в случае, если срок, определяемый как разница между датой ввода в эксплуатацию хотя бы одного объекта из числа объектов теплоснабжения, одного объекта из числа объектов централизованных систем горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения или одной системы из числа таких систем, одного отдельного объекта таких систем, находящегося в государственной или муниципальной собственности, и датой опубликования извещения о проведении конкурса, превышает пять лет либо дата ввода в эксплуатацию хотя бы одного такого объекта или одной такой системы, одного отдельного объекта таких систем не может быть определена, передача прав владения и (или) пользования такими объектами или системами осуществляется только по концессионным соглашениям.

Таким образом, исходя из положений специального закона, суд апелляционной инстанции обоснованно пришёл к выводу о том, что объекты водоснабжения, водоотведения, теплоснабжения, находящиеся в муниципальной собственности и эксплуатирующиеся более пяти лет, подлежат передаче исключительно на основании концессионного соглашения.

При этом пунктом 1.1 статьи 5 Федерального закона «О концессионных соглашениях» предусмотрено, что в случае, если объектом концессионного соглашения является имущество, в том числе предусмотренное пунктом 11 части 1 статьи 4 данного закона, и принадлежащее государственному или муниципальному унитарному предприятию на праве хозяйственного ведения, такое предприятие участвует на стороне концедента в обязательствах по концессионному соглашению и осуществляет отдельные полномочия концедента наряду с иными лицами, которые могут их осуществлять в соответствии с настоящим Федеральным законом. Осуществляемые таким предприятием полномочия концедента, в том числе полномочия по передаче объекта концессионного соглашения и (или) иного передаваемого концедентом концессионеру по концессионному соглашению имущества, определяются концессионным соглашением. При этом такое государственное или муниципальное унитарное предприятие передает концессионеру права владения и пользования недвижимым имуществом, входящим в состав объекта концессионного соглашения и (или) иного передаваемого концедентом концессионеру по концессионному соглашению имущества, и подписывает соответствующие акты приема-передачи.

Однако судом апелляционной инстанции не учтено следующее.

Частью 1.1 статьи 3 и пункта 11 части 1 статьи 4 Федерального закона «О концессионных соглашениях» предусмотрено, что в случае, если объектами концессионного соглашения являются объекты теплоснабжения, централизованные системы горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения, отдельные объекты таких систем, подготовка, заключение, исполнение, изменение и прекращение концессионных соглашений осуществляются с учетом особенностей, установленных главой 4 данного закона.

В соответствии с частью 1 статьи 39 Федерального закона «О концессионных соглашениях» по концессионному соглашению, объектом которого являются объекты теплоснабжения, централизованные системы горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения, отдельные объекты таких систем и концедентом по которому выступает муниципальное образование, третьей стороной в обязательном порядке является также субъект Российской Федерации, в границах территории которого находится имущество, передаваемое концессионеру по концессионному соглашению, в случае, если полномочия по государственному регулированию тарифов в сфере теплоснабжения, в сфере водоснабжения и водоотведения не переданы указанному муниципальному образованию в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации и если при осуществлении концессионером деятельности, предусмотренной таким концессионным соглашением, реализация концессионером производимых товаров, выполнение работ, оказание услуг осуществляются по регулируемым ценам (тарифам) и (или) с учетом установленных надбавок к ценам (тарифам).

Возлагая на муниципальное образование Яранское городское поселение в лице администрации Яранского городского поселения обязанность заключить концессионное соглашение, суд не проверил, необходимо ли участие в этом соответствующего субъекта Российской Федерации, в границах территории которого находится имущество, передаваемое концессионеру по концессионному соглашению.

Согласно пункту 1 статьи 420 Гражданского кодекса Российской Федерации договором признается соглашение двух или нескольких лиц об установлении, изменении или прекращении гражданских прав и обязанностей.

На заключение концессионного соглашения, которое является гражданско-правовым договором, исходя из положений Гражданского кодекса Российской Федерации о договоре, также необходимо волеизъявление всех участвующих сторон и согласование между ними условий договора.

Абстрактная обязанность заключить концессионное соглашение по результатам проведения конкурса также не сможет быть исполнена в случае отказа участника конкурса от подписания концессионного соглашения или объявлении конкурса несостоявшимся (часть 2 статьи 36 Федерального закона «О концессионных соглашениях»).

Возложение на концедента обязанности заключить концессионное соглашение невозможно в отсутствие других сторон (концессионера и иных лиц) и без определения условий такого соглашения.

Кроме того, в соответствии с пунктом 1 части 3 статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в резолютивной части решения по административному делу об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в случае удовлетворения административного иска об оспаривании решения, действия (бездействия) и необходимости принятия административным ответчиком каких-либо решений, совершения каких-либо действий в целях устранения нарушений прав, свобод и законных интересов административного истца либо препятствий к их осуществлению, должно содержаться указание на необходимость принятия решения по конкретному вопросу, совершения определенного действия либо на необходимость устранения иным способом допущенных нарушений прав, свобод и законных интересов административного истца.

В пункте 26 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28 июня 2022 года № 21 «О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации», разъяснено, что, признав оспоренное решение, действие (бездействие) незаконным, суд независимо от того, содержатся ли соответствующие требования в административном исковом заявлении (заявлении), вправе указать административному ответчику (наделенным публичными полномочиями органу или лицу) на необходимость принятия решения о восстановлении права, устранения допущенного нарушения, совершения им определенных действий в интересах административного истца (заявителя) в случае, если судом при рассмотрении дела с учетом субъектного состава участвующих в нем лиц установлены все обстоятельства, служащие основанием материальных правоотношений (пункт 1 части 2, пункт 1         части 3 статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

По настоящему делу выбранный прокурором способ защиты не соответствует закону и характеру нарушенного права, что не было учтено судом апелляционной инстанции.

С учетом изложенного судебная коллегия находит, что судом апелляционной инстанции по настоящему делу допущены нарушения норм материального и процессуального права, которые являются существенными, повлекли принятие незаконного судебного акта, в связи с чем полагает, что апелляционное определение в той части, в которой отменено решение Яранского районного суда Кировской области от 15 мая 2024 года и принято новое решение об удовлетворении требований прокурора, подлежит отмене, а дело - направлению на новое рассмотрение в суд апелляционной инстанции.

При новом рассмотрении дела суду апелляционной инстанции следует учесть изложенное и разрешить дело в соответствии с установленными по делу обстоятельствами и требованиями закона.

Руководствуясь статьями 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции,

определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Кировского областного суда от 5 сентября 2024 года в той части, в которой отменено решение Яранского районного суда Кировской области от 15 мая     2024 года с вынесением нового решения об удовлетворении требований прокурора о признании незаконным бездействия муниципального образования Яранское городское поселение Яранского района Кировской области в лице администрации Яранского городского поселения, выразившегося в не заключении концессионного соглашения на объекты теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения, и о возложении обязанности заключить концессионное соглашение на объекты теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения, отменить.

Административное дело в отмененной части направить на новое апелляционное рассмотрение в Кировский областной суд.

В остальной части апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Кировского областного суда от 5 сентября 2024 года оставить без изменения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке и сроки, предусмотренные главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Кассационное определение в полном объеме изготовлено 28 ноября 2024 года.

    Председательствующий:

    Судьи: